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立案登记制和行政诉讼诉前调解的互相引导与完善

发布日期:2017-08-24    浏览次数:4055
立案登记制和行政诉讼诉前调解的互相引导与完善

(本论文获得全省法院第28届学术讨论会优秀奖    作者:余韵)

论文题要:
立案登记制运行以来,全国法院一方面要应对大量增长的行政诉讼案件,另一方面要在立法尚未完善的情况下正确处理行政诉讼立案形式审查与实质审查之间的关系,通过司法实践明确其标准,体现公平正义。这不啻为立案登记制所面临的最大难题。而同时,新《行政诉讼法》又确立了行政诉讼调解制度,而诉前调解,又是调解制度的重要组成部分。这两种制度的同时出现意味着什么?诉前调解活动必然带来的实体介入究竟会不会影响立案登记的审查标准?是诉前调解因为形式审查而架空,还是立案登记制因为实体介入而回归实质审查,抑或是两者互相促进,互相完善?本文分六个部分,第一部分和第二部分分别介绍立案登记制的运行背景及产生的问题以及行政诉讼调解制度的价值,在第三部分和第四部分中突出介绍两者结合所产生的效益,通过设计诉前调解的功能指引,勾勒出立案登记制对具体的案件审查尺度。在第五部分发现并解决可能遇到的问题,最后在第六部分总结出思考性的结论。全文共 8614字。
以下正文:
2015年4月1日中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》,意见中强调,“为充分保障当事人诉权,切实解决人民群众反映的立案难问题,改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制。”在立案登记制的新理念下,原告相对人可以顺利便捷的行使诉权,体现了新立法对起诉权的充分保护。然而,权利的实现并非是无代价的,因为行政诉讼门槛降低而产生的行政案件大幅增长,已经是全国法院面临的难题之一。为解决这一问题,法院一方面要应对大量增长的行政诉讼案件,另一方面要在立法尚未完善的情况下正确处理行政诉讼立案形式审查与实质审查之间的关系,通过司法实践明确其标准,进而完善相应的立法,彰显公平正义。这一目标虽然困难,但笔者却认为,解决问题不能囿于问题本身,和新的立案登记制度伴随而生的行政诉讼调解制度,看似互相独立,但恰恰就是一味良方。钥匙和锁本在一起,只待我们发现使用。
一、锁链——行政诉讼立案登记制背景下的一系列实践问题
毫无疑问,简单的降低行政诉讼的起诉门槛,并不能保证法律的正确实施和公平正义的真正实现。据统计,立案登记制适用前,全国法院行政案件的裁定驳回起诉率为6.7%,2015年立案登记制实施后,这一数字上升为18.2%。以笔者所在市的中院为例,2015年下半年和2016年上半年共审结一审行政案件34件,其中裁定驳回6件,所占比例为17.6%;判决22件,原告胜诉7件。二审发回下级法院重审的、一审裁定驳回起诉的行政案件有19件。而笔者所在的基层法院,2014年受理审结行政案件1件;2015年受理审结行政案件24件,其中立案登记制实行前仅受理4件,其中有11件裁定驳回起诉,1件判决原告胜诉。2016年上半年所审结的6件行政案件,1件裁定驳回起诉,2件动员原告撤诉,而剩下3件判决方式结案的案件中,有2件是因为原审裁定驳回起诉而被上级法院发回重审,判决结果原告均未胜诉。因此,伴随着行政案件数量上升,行政诉讼原告或败诉、或被裁定驳回起诉、或同意撤诉,其权益能否得到维护,至少在胜诉率上是得不到体现的。
笔者认为,无论将此数据视作行政案件立案登记制运行初期的正常现象,还是据此认为案件立案质量出现下降,归根结底,这都是立案登记制度和行政诉讼案件自身特点相碰撞所产生的矛盾。笔者认为,这种矛盾的产生有以下三种原因:
(一)案件数量大幅增长,矛盾凸显。2015年11月2日下午,周强院长向十二届全国人大常委会第十七次会议作最高法院关于行政审判工作情况的报告中提到,过去五年,中国法院受理和审结的行政案件总数均同比增加15%以上而自采用立案登记制以来,全国法院受理行政案件数量的上升幅度远高于历年平均值,据统计,2015年,新收行政一审、二审和再审案件299765件,上升55.13%其中,新收行政一审案件220398件,上升55.34%;立案登记制推行首月,从案件类型看,行政案件同比增幅最大,达到了221%。而相比之下“刑事自诉登记立案3600件,同比增长149%。民事案件登记立案817405件,同比增长27.8。如此爆炸性、突出性的增长,说明立案登记制对行政诉讼案件数量的影响是巨大的,这也揭示出,在民间所蕴含的、行政相对人和行政主体之间的矛盾,也是巨大的。
(二)新法的适用和实践尚待完善。“对起诉条件的审查性质与程度定位不明”、“缺乏与立案登记制相配套的实体判决要件制度以及缺少与行政诉讼相匹配的多元化纠纷化解机制都是目前存在的问题,这些问题很大程度上影响了新法实施的效果,也让一线法官在司法实践中往往难以应对。
(三)形式审查自身的缺陷。法律规定在行政诉讼立案时要考量具体的诉讼请求,而“具体的诉讼请求”与案件的实体问题息息相关,希望法院仅对身份信息、诉状格式等 “必要记载事项”、“ 起诉要件”进行审查、并完全以此作为立案的根据,是理想化的,也不符合立案庭作为诉讼服务中心核心部门所应当具有的价值。
这三种因素共同作用,使得行政诉讼中,立案登记制面临着一个两难的境地,一方面立法的本意是为了化解立案难,降低了立案审查的门槛,而另一方面,由于缺乏足够的诉前纠纷分流机制和司法资源,立案庭又不得不进行一部分实体审查,否则大量的行政案件进入审判程序和执行程序,极有可能演变成“诉讼难”和“执行难”。随着最高法院要在3年内解决执行难问题的部署,如何将法院的各个工作环节整合成一个各司其职,互相补充的整体,而不是孤立的看待某个程序,以至于陷入“头痛医头”的循环,这是我们在立案环节就必须考虑的问题。
综上,行政诉讼活动对立案登记以及整个行政诉讼环节都提出了新的要求,如何高效的实现立案登记制的立法本意,如何明确的界定立案审查范围,如何在行政诉讼过程中体现司法权对行政权的必要尊重,如何更好的利用现行法律实现公平正义,都是亟待解决的问题。对此,笔者将目光转移到新行政诉讼法新确立的另外一项制度上。
二、钥匙——行政诉讼调解制度的优点
行政诉讼调解,是指当事人在法院的主持下,自愿达成协议,解决纠纷的行为。行政诉讼不适用调解,是1989年行政诉讼法确立的一项特有的原则,但在2015年的新行政诉讼法中,新确立了行政、赔偿、补偿案件和行政机关自由裁量权案件的调解制度,而且其包含的案件类型恰恰均被立案登记制所规定的“具体的诉讼请求”所囊括。这两项新制度,是否可以做到有机结合,效能互补呢?
行政诉讼调解的好处在于,既涉及到实体问题,相对诉讼程序更为简便,调解的主持方人员构成也更为灵活,在大调解格局下,调解并不是审判法官的专职,法院可以成立调解委员会,可以聘请律师、人民陪审员、退休法官作为调解员,而在法官定额制的背景下,也可以在诉讼服务中心派遣法官助理进行调解,采用诉前调解等手段,灵活的解决社会矛盾。可以减少法院的人员压力,对案情的了解和把握相对书面审查又更为准确,如果调解成功,直接案结事了,即使调解不成,法院在调解活动中所掌握的案情至少也能部分替代立案审查的过程。所以,立案登记制要求的形式审查和行政诉讼调解所要求的实体介入,并不矛盾,反而做到了程序的优化,是实现司法公正、高效的钥匙。
早在2010年,最高人民法院就制定了《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》,其中在行政案件部分,就提到了“在不违背法律规定的前提下,除了对行政赔偿案件依法开展调解外,在受理行政机关对平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权等行政案件,行政机关自由裁量权范围内的行政处罚、行政征收、行政补偿和行政合同等行政案件,以及具体行政行为违法或者合法但不具有合理性的行政案件时,应当重点做好案件协调工 作。”而后来的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》提出,要健全配套机制,进一步完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接,健全多元化纠纷解决机制,让更多的矛盾纠纷通过非诉方式处理。所以,从制度上看,立案登记制和行政调解制度完全应当做到相辅相成,为健全多元化纠纷解决机制作出应有贡献。因此,有学者认为“要求对依法应当受理的案件做到有案必立、有诉必理,其精神实质在于禁止法院对符合立案条件的起诉拒绝立案、推诿受理,并不排斥在立案之前对依法可以调解的民事、行政乃至刑事自诉案件进行诉前调解。最高人民法院近年来在推行的诉调对接过程中,规定人民法院在民事案件起诉到法院后立案前,可以征得当事人同意后将案件委托给人民调解等非诉调解组织调解,这就是诉前调解或成委派调解。这是多元纠纷解决机制改革的一项重要成果,对于及时化解矛盾纠纷、减缓人民法院案多人少压力、减轻当事人诉累具有重要的现实意义。
而与立案环节最为契合的,便是诉前调解制度。“诉前调解是指法院通过案件管理,使部分案件在立案审查时分流到法院附设的调解机构寻求调解解决,调解不成进入诉讼程序的一种纠纷解决机制。诉前调解作为自愿协商基础上的纠纷解决机制,具有自治、便捷、柔性、高效等优势。而更有学者从法律文化的角度出发,将诉前调解拔高至司法社会化的重要标志之一。目前,诉前调解制度和特设机构已经在许多法院的民事案件审判活动中占据重要的地位。有的省高院还将刑事自诉案件等涉及国家公权力的案件纳入强制诉前调解的范畴。所以,无论从立法、理论、实践角度,我们都有理由相信,诉前调解制度是适用于行政案件的。
三、契合——两种体制的互相促进作用
有人认为,在立案登记环节,根本不需要下调解的功夫,走的就是程序,登记完成、书面形式审查过后,裁定书一经作出并送达,立案程序就此流转,宗旨就是快捷便民。而笔者认为,此种意见忽略了法院司法活动的能动作用和可能带来的社会效果,也忽略了调解自身所蕴含的价值。目前理论界和实务界多认为立案登记制并不等于绝对的形式审查。依笔者的观点,在立案登记审查阶段使用诉前调解制度的好处有以下五点:
1.减少当事人诉累、节约司法成本
相对于审判环节,调解具有时间花费少、费用开支少、案件后遗症小等诸多优点,有效的减少了当事人的诉累。如果一件案件可以在诉前调解成功,或者推动当事双方自行和解,将节约大量的司法资源。在行政诉讼案件数量大增的背景下,节约司法成本将有着十分重要的意义。
2.重视案件的社会效果,防止立案难变成诉讼难、执行难
案件要想有良好的社会效果,必然要考虑到当事人和一般民众的情绪和法律素养水平,假如一些不符合起诉条件的或法院没有能力处理的案件等进入法院,最终这些案件可能会被驳回起诉或者法院无法“案结事了”“执行到位”部分民众现代程序法治意识缺乏了解,又找不到诉讼之外的救济途径使得他们对法律的庇护抱有不切实际的希望,“他们可能会认为,法院立了案,那就说明自己的诉有道理,或认为,法院立了案又不实体处理自己的诉求,是在程序空转、欺骗自己,最终可能会将遭受不公的怨恨系于法院,陷法院于被动、尴尬。还有学者从诉权的角度指出:“公民具有良好的法律素养,便能够依法正当地行使诉权,减少和避免滥诉,即便出现起诉差错,在法官释明下,亦会自觉消除。相反,如果法治观念薄弱,就易滥用诉权,即便法官善意劝阻,有人也会一意孤行。”那么,在我国现有法律制度水平公民法律意识基础上,登记立案的门槛过低诉权将被少数人滥用,无理缠诉、缠访将重归司法程序,司法资源将受到极大的浪费很显然,制度的设计必须要考虑到社会环境和民众法律意识的基础性影响,而诉前调解制度,在息事宁人的思想下,正是一项适用于我国现阶段司法状态的制度。
3.可以在立案阶段做到案件的繁简分流
案件的繁简分流,也是目前立案环节的重要问题,直接关系到司法程序如何与多元化纠纷化解机制有效衔接,而形式审查,难以让立案法官判断案件的复杂程度,自然在立案阶段也就难以达到繁简分流的要求。诉前调解制度能保留法官对案件具体情况的介入权力,更加有助于繁简分流机制发挥效用。
4.规避地方保护主义,降低行政主体的抵触心理
法院不仅仅是司法机关,也是社会综治部门,而立案本身不是目的,只是手段,立案也不一定必须是诉讼的前置程序,而完全可能在具体个案中贯穿整个案件的处理过程。如果调解能做到息事宁人,案结事了,想必每个原告都愿意节省下预交的诉讼费,而被告都不希望自己成为一次被告,尤其是行政机关不愿因诉讼而影响自身的公信力,那么,完全可以将立案行为本身,作为调解工作的筹码而使用,从而在立案之前,就避免案件进入诉讼程序,以原告撤回材料而告终。因此诉讼而产生的地方保护主义、部门利益、行政机关负责人出庭难、行政主体不愿协助执行等一系列问题都可以避免。而采取柔性、可接受的方式对行政机关进行普法宣传,其价值未必要小于刚性的判决。
5.尝试规范行政调解的范畴
行政诉讼法由排斥行政诉讼调解,到将大量的自由裁量行为纳入到行政诉讼调解的范畴,这已经前进了一大步,但同时也应该注意到,除了行政给付和自由裁量权案件以外,行政许可、行政公开等其他的行政行为并非绝对的排斥调解,而在司法实践中,行政案件的内部协调和隐性调解可以说无处不在,从立案审查的“门槛”角度去探究、规范行政诉讼调解的的范畴,转而反作用推进行政诉讼调解制度的完善,实现制度之间的联动进步,这也是可循之径。
四、转动——立案登记制和行政调解实践思维的互补与递进
(一)从立案登记的角度上看,以争议焦点为切入,明确实体矛盾
从立法者的角度看,行政诉讼应该有具体的被诉行政行为,但行政诉讼原告并非专业的法律人士,也并非都委托律师代理诉讼,随着行政诉讼立案的门槛降低,从普通当事人的角度看,大量的案件很可能是基于一种“不满”“不服”的情绪而产生,而并非以行政行为为诉讼的核心。这就使得原告的诉讼意图与法律的规定产生偏差,需要立案法官进行“翻译”、“转化”方能进行合乎法理的审查。具体来说包括以下几种情形:
1.对行政机关的行政行为或不作为不满。如行政公开案件、行政许可案件中,就有可能出现无利害关系的不适格原告要求行政机关批准其请求不成而诉至法院,需要法官甄别其诉讼主体资格。
2.对行政行为依据的证据或认定的事实不满。如刑警队依据刑事诉讼法作出的刑事侦查行为,就不属于行政诉讼的可诉范围,需要法官审查该案是否符合行政诉讼的受案范围。
3.对行政行为的尺度不满。如罚款数额、拘留时间等。需要法官审查原告的诉讼请求是合理性问题还是合法性问题,甚至有无越权情形。
4.其他程序问题。当事人的诉讼请求,是否属于行政复议专属或必须复议前置的情形。
在诉前调解过程中,法院应注重对这些争议焦点的把握,了解行政机关作为或不作为、为此而不为彼的具体理由,进而对整个案件有着实体上的了解。在司法实践中,行政诉讼当事双方在实体上、程序上的争议均有可能引起诉讼环节的程序问题,影响到立案登记环节的形式审查。
(二)从诉前调解的角度上看,以弥合矛盾为宗旨,探究个案审查方向
在此基础上,利用调解手段,弥合当事人之间的矛盾,促使当事人互相让步,直接指引法官对当事人的诉讼请求,产生直观的认识,进而将这些争议焦点与法律规定的诉讼请求进行对比和演绎,判断出是否符合法律的要求并得出审查结果。比如在此过程中,行政行为作出的时间,既可能影响行政行为的合法性,法院又可以通过审查,来判断起诉期限问题;行政机关对行政行为作出机关的理由,既是行政行为越权与否的标准,也是法院对管辖问题的评判标准。从行政行为实体问题的了解中,抽取出与立案程序相关的信息,起到了实体审查的作用。从某种意义上说,就是将调解,作为“准实体审查”的方式之一,柔性的处理形式审查和实体审查的矛盾。
(三)从行政案件自身的角度上看,以调解为缓冲地带,钝化社会矛盾,削弱社会敏感
行政案件往往会涉及政府公信力、社会公共利益等多种问题,这些问题如若处置不当,极易诱发深层次的矛盾,而调解工作即便不能完全适用于该类案件,其起到的缓和作用也是不容忽视的,“立案登记后,政治敏感类、政策敏感类、涉及社会突发、热点敏感案件的起诉,无法回避。……社会热点、敏感类案件,有涉及国家网监管理行为的案件,如删帖、关闭网站等起诉,如对群体性事件的处置等起诉。这些起诉,如果简单立案登记,极易造成负面政治影响,容易形成连锁反应,影响国家社会安定。人民法院要积极依靠党委政府,做好矛盾化解工作。”而笔者认为,调解相对于判决有着私密性、多方参与性的优势,党委和政府作为第三方参与进行协调的意见和结果,最好的方法还是利用法院的调解工作予以表达和落实。
(四)从案件处理结果的角度上看,以法院的调解工作为铺垫,实现法律效果和社会效果的统一
案件调解成功,避免案件进入诉讼阶段,是当事双方以及法院都满意的结果,如果案件调解不成,进入诉讼程序,法院的调解工作对当事人也起到了教育、指引的作用,促使当事双方在诉讼阶段可以更加理性、合理的表达自己的诉求。更重要的是,法院在作出不予受理裁定时,并非在套用冷冰冰的法律文书模板,而是在法院做了工作的基础上作出的决定,一方面实现了法律文书说理,更能获得当事人的认可,另一方面也实质性落实了“鼓励当事人将案件纳入司法渠道”的立法本意,而并非以先行登记为借口行换汤不换药的推诿之实。
(五)从建立长效机制、落实立法本意的角度上看,以调解实践经验为基础,能进一步细化立案登记制的操作规程
如果把诉前调解作为立案审查的前置程序,一些纯粹程序性质的审查,就可以归于立案审查的范畴,如诉状内容是否齐备,被告是否明确,是否超过诉讼时效等;而一些可能涉及案件实体的内容,如行政法律行为,行政法律关系,便可以诉前调解的形式,既行实质审查之实,又无实质审查之名。在此基础上,一些如行政事实行为、诉讼主体资格等兼具实体程序性质的内容也可以通过司法实践逐渐得以界定。
五、润滑——可能遇到的困难和具体做法
这两项制度都是新行政诉讼法增加的内容,其本身的运行尚且需要长期的立法评估和司法实践予以观察和验证,更遑论两者之间的结合了,笔者试对可能遇见的问题作出预先的考量。
(一)立案审查的7日时限是否较为仓促
行政诉讼法规定,“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的,应当接受诉状,出具注明收到日期的书面凭证,并在7日内决定是否立案”。而调解是需要耐心的工作,7日的审限,是否会对调解的效果产生影响呢?
1.行政诉讼案件不会出现当事人难以查找、证据不完整的情况。相比一般民事案件,从主体上看,行政机关不可能存在下落不明的情况,从客体上看,行政机关对争议事实往往已经作出了认定,已经有了现成的书面材料可以供调解人员快速了解案情,充当调解资料。所以相较民事调解,行政诉讼调解自身便有着高效的“基因”。
2.在行政诉讼中体现专门化以求高效。调解是细致的,但也是灵活的,所用时间的长短也是调解人员可以自由支配的,而且司法改革正在探索成立由专门的基层法院审理第一审行政案件,即便是在一般的基层法院随着诉讼服务中心的建立和应用完善,抽调专门的法官或法官助理主持诉前调解,也是具备相应条件的。而工作的专业化自然会提升工作效率的提升。实现专门法院专门机构专门诉讼人员,便能有效保证行政诉讼诉前调解的高效。
3.可以考虑在立法上对诉前调解制度有所倾斜。在行政诉讼法中,7天也并不是固定期间,一方面,某些省份高院出台的诉讼时效规定就中明确调解期间不计入审限。另一方面,7日审限到期立案后,案件虽进入诉讼程序,但如果有法律文件予以支持,调解仍可以依当事人的要求继续进行,或是争取原告撤诉,两者在操作中是并行不悖的。
(二)诉前调解是否会导致实质审查的回归与强化
1.制度上来说,调解确定的事实,不能用作判决裁定的依据
最高人民法院关于民事诉讼证据若干问题的规定第六十七条就明确规定,在诉讼中,当事人为达成调解协议或者出于和解的目的作出妥协和对事实的承认,不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。行政诉讼调解也应当参照这条制度,这为调解工作不至于影响到实体审判活动提供了法律保障。
2.从主体上看,调解人员不具备影响审查结果的资质
诉前调解是一种辅助制度,调解主持人有可能是不具有法官资格的人员,其着眼点和专业性就决定了诉前调解不可能完全替代立案庭法官对案件的审查。
3.从内容上看,调解本身并不涉及完整的实体问题
调解本身仅针对当事双方的争议焦点,并不对案件所包含的法律关系进行全面的梳理,在内容上,就远远小于实体审查的范围,这种范围上的差异,使得调解工作对实体问题的涉及始终处于被动的地位。
(三)行政诉讼调解是否会导致缺乏救济手段
为避免当事人反悔,依照现行法律,以调解方式结案的案件,在程序上往往会限制当事人的救济手段,如不允许当事人对调解书上诉等。而在行政诉讼中,不排除被告行政机关以公权力压迫原告接受调解或拒不履行调解书确定的义务,却又剥夺了原告相对人的诉权。调解一方握有强大的公权力,这又是行政调解不同于民事调解之处。而在诉前调解中,有的案件协调了结后,没有在法院立案,原告相对人的强制执行请求权自然也得不到保障,相对于自行和解的合同性质和法院调解书相当于判决书的强制执行力,非法官主持的诉前调解书(协议)应当赋予何种效力,原告相对人能否申请强制执行呢?笔者认为,法院可以仿照人民调解委员会调解的案件,参照《民事诉讼法》,利用现有的调解确认案件形式,赋予原告相对人申请强制执行的权利。
六、启迪——现有制度在新理念下的革新
行政诉讼诉前调解和立案登记制相比,一个是侧重解决实体纠纷的旧理念延伸,一个是着眼于实现程序正义的新标准构建,两者看似没有联系,但为了实现“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的远大目标,在多元化纠纷解决机制的框架内,两者又可以巧妙的结合在一起,理论引导,实践完善。这也说明了,制度的创新,既需要探求新的理论和标准,也需要对现有的制度进行进一步的提炼和升华,从现有的、已为实践证明的制度中挖掘创新制度的宝藏,才是更为稳妥和有效的做法。
作为基层法院而言,自身的司法实践是一笔宝贵的财富,这笔财富不仅能积累成最高的法院的立法素材,也能强化基层法院自身的审判实践水平,这就需要基层法院在遇到新问题时,多利用自身优势,通过旧办法寻找新办法,用已有的消化未知的。笔者也坚信,在行政诉讼领域中,许许多多现有的制度在和立案登记制的有机结合下,必将焕发新的活力。