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审判管理体系下审判监督职能之重构

发布日期:2014-04-08    浏览次数:8749

审判管理体系下审判监督职能之重构

                      ——以基层法院审判监督现状为研究对象

                                         周玉道

[论文提要]当前在基层人民法院的内部机构设置中,都设有审判监督庭,行使法院内部的审判监督权,通过对生效裁判的重新审理,达到纠正错误裁判的目的。随着民事诉讼法的修改,部分基层法院审判监督庭的职能又进行了重新定位,增加了许多新的内容,如审判流程管理、案件质量管理、审判态势运行分析、案件质量评查等。《人民法院三五改革纲要》提出“改革和完善审判管理制度,健全权责明确、相互配合、高效运转的审判管理工作机制”,将改革的视角对准了审判管理组织的建立与健全,各基层人民法院相继设立了审判管理办公室,其与审判监督庭职能互相交叉。继续保留审判监督庭会导致机构冗杂,不利于审判效率的提高。撤销基层法院审判监督庭,重新整合基层法院审判监督职能,在当前正在进行的审判管理体系改革中,是一种科学合理的选择。

本文结合基层法院审判监督庭的现状及职能定位存在的问题略陈管见,并对撤销基层法院审判监督庭后,重新整合现有职能作大胆的设想。(全文共9066字)

[关键词]审判监督 审判管理 再审 整合职能

以下正文:

             引    

人民法院的审判权是基于法律的授权,不同层级、不同性质的法院,所行使的审判权的具体范围也不同。从法律渊源的角度看,主要是基于宪法和人民法院组织法,具体来源则是三大诉讼法。基层人民法院审判监督庭的设立,是根据人民法院组织法中,基层人民法院根据需要可以设立其他审判庭的规定。由此可见,基层法院是否设立审判监督庭,是由其工作内容的实然性所决定的。

审判监督工作创立之初为告诉申诉庭,主要以三大诉讼法为依据,其核心价值在于按照有错必纠的原则纠正错案。上世纪末,各级法院根据立审分离、审执分离的要求,将告申庭划分为立案庭和审判监督庭,分别执行再审立案审查和再审案件审理工作1

200841修改后的民事诉讼法将再审案件的管辖权上提一级,原本仅有少量再审案件的基层人民法院再审案件数再次减少,仅审理本院院长发现案件确有错误,提交审判委员会讨论决定再审的案件及上级法院指令再审案件。201311修改后的民事诉讼法虽然将再审案件的管辖权对基层法院作了适当放宽,但现实仍然没有太大的改变。就审判监督程序而言,民事诉讼法的修改相当于对原有的审判监督程序进行了重新设计,并在不同层级的法院之间重新分配了审判监督权力。这两次民事诉讼法的修改中,基层法院审判监督职能影响最大,因此,有必要对基层法院审判监督职能进行重新整合。

一、当前基层法院审判监督庭的现状及存在的问题

(一)当前基层法院审判监督庭的现状

1、基层法院都设有审判监督庭,再审案件少。当前,基层法院都设有审判监督庭,它的主要职责是审理再审案件,通过提起再审程序纠正本院已经生效的确有错误的判决、调解和裁定。但是,为了维护生效裁判文书效力的稳定性,提升司法公信力,避免当事人乱用申诉权,各基层法院对提起再审慎之又慎,使得基层法院的再审案件数量极少,有的基层法院甚至一件没有。安徽省高级人民法院调研统计:2008412010331,省高院受理的民商事再审案件为1515件,案件数是全省17个中院受理案件总和的两倍,17个中院年均受理再审案件仅有754 件,案件较多的阜阳中院2年共受理99件,案件较少的池州中院、马鞍山中院2年共受理案件分别为15件和172。马鞍山法院系统在撤并前的2005年至2007年,共有一县三区四个基层人民法院,三年共收再审案件79件,最少的当涂县法院三年仅收133。从以上调研数据可以看出,再审案件从高院到基层法院逐渐减少。

2、职能繁多,临时性强。法院每一个部门的设立,由其相应的职能所决定,都有相应的法律依据。民事审判庭、刑事审判庭的设立由人民法院组织法的明确列举,其职责是审理民事、刑事案件;行政审判庭的设立,由行政诉讼法的明确规定,为审理行政案件、审查行政非诉执行案件,而审判监督庭的设立,则是根据人民法院组织法中,基层人民法院根据需要可以设立其他审判庭的规定,通常情况下,审判监督庭的基本工作职责是办理再审案件。但实践中,正是由于基层法院再审案件少,因而还承担其他庞杂事务,工作职责呈现多样化,除办理再审案件外,还存在案件质量评查、发回重审案件的审理、审判流程管理,有的基层法院审判监督庭还承担信访接待、上诉改判案件审核等工作职能。

3、领导不重视,审判力量配备不合理。审判监督庭基本职能是审理再审案件,审查已生效裁判是否确有错误,这一工作本身要求审监工作人员应当具有更高的法律知识和丰富的审判经验,而实践中,由于再审案件少,职能混杂,很难引起领导的重视,有的基层法院甚至把审判监督庭的年青干部充实到民事、商事、刑事庭等重要一线部门,将一些退居二线的、常年病休的法官挂名放在审判监督庭,这些老法官固然有多年的审判经验,但因离退休年龄很近,导致审判监督庭人员屡有更新。

(二)现行基层法院审判监督体制与现代司法理念相悖

现行基层法院审判监督体制的指导思想是“实事求是,有错必纠”,这种指导思想虽然在一定程度上能够澄清案件事实,纠正错误裁判,但是,民事审判只能达到法律真实,而不可能是客观真实,这种指导思想的结果只能是片面追求客观公正而牺牲其他效益。原最高人民法院院长肖扬指出:“公正与效率是人民法院永恒的主题,世界所有的法院,任务就是审判,而审判的特征,就是公正。迟到的公正,等于不公正,迟到的正义,等于不正义”4。公正与效率是司法追求的价值目标,也是人民法院审判工作的方向。现行审判监督机构设置与司法理念相悖表现在:

1、机构冗杂,阻碍审判工作效率的提高。民事诉讼法第207条规定:“人民法院审理再审案件,应当另行组成合议庭”,因此,审判监督庭的人员配备最少不能低于一个合议庭的人员,最高人民法院对各地方法院审判监督庭人员配备也有类似的要求。如安徽省某基层法院审判监督庭现有庭长一人,审判员两人,书记员一名,人员配备完全符合要求,但今年一季度,该庭仅受理了一件再审审查案件,法官人均结案数为0.33件,而同期该院法官人均结案数为59.24件。再审案件案源的稀少导致了司法资源特别是人力资源的浪费,极大降低了法官人均结案数,严重束缚了审判工作效率的提高。

2、人员配备结构不合理,难以发挥审判监督作用。审判监督庭基本职能是审查已生效裁判是否确有错误,这一工作本身要求审监工作人员应当具有更高的法律素养和丰富的审判经验,而实践中审监工作人员实际配备难以适应其职能需要。有的法院为了充实人数,完成人员配备的要求,将一些退居二线的、常年病休的法官挂名放在审判监督庭,形式上非常强大,实质上成了名符其实的养老庭。这样的配备,使基层法院的审判监督庭成为了附属部门,很难发挥审判监督的作用,使审判监督实际流于形式,审判公正难以体现。

3、职能分工混乱,使上、下级法院间的统一协调和工作指导产生了一定的困难。基层法院审判监督庭无案可办,只能依靠案件质量评查进行事后监督;上级法院审判监督庭疲于办案,偏重于个案纠错。上下级法院审判监督庭之间职能不一,工作重心不一,导致工作衔接难。基层法院审判监督庭职能混杂,面临多头指导,如有的法院由审判管理办公室行使案件审判管理,有的法院研究室行使司法统计报表制作。上级法院召开案件质量管理分析会时,有的法院审判监督庭参加,有的法院审判管理办公室参加,有的法院研究室参加,多头乱象现象严重。

(三)民事诉讼法对审判监督程序的修改引起基层法院审判监督职能的争议

1、是否撤销审判监督庭的争议。最早对基层法院审判监督职能引起争议的是2007年民事诉讼法的修改,基于基层法院再审案件的减少,导致基层法院审判监督庭再审功能的弱化。当前比较有代表性的大致有以下几种观点:一是审判监督庭不会被取消,它的工作还将进一步加强。民事诉讼法修改以后再审案件管辖虽上提一级,但还是有一些再审案件需要由基层法院受理,虽然案件的数量将会下降,但是审判监督工作的职责是多方面的,如对案件质量的监督管理,即审判质量监督管理工作,从某种意义上讲它的工作还将进一步加强5;二是基层法院审判监督庭不应撤消,但要对其职能进行重新定位。随着新民事诉讼法的实施,基层法院原本不多的审判监督案件数量更少,但刑事、行政诉讼和修改后的民事诉讼法都没有取消基层法院的审判监督权,基层法院审判监督庭仍有存在必要。另外,原来基层法院的审判监督庭是设置在本院内部并与其他审判庭平行的审判机构之一,其法官的来源、等级与其他审判庭别无二致。因此,基层法院应当以民事诉讼法的修改为契机,加快职能转变,对审判监督庭职能进行重新定位6;三是基层法院设立审判监督庭已无必要。民事诉讼法修改后,绝大部分民事及商事案件再审申请都已由上一级法院受理,原来基层法院受理的大量申诉案件都属于民事商事案件,行政案件和刑事案件都相当少,所以目前基层法院审判监督庭实际上就是一个虚位以待的庭,在基层法院设立该庭实不必要7

2、再审监督不能实现真正意义的司法公正。英国有一句谚语:迟到的公正算不得公正。现行的审判监督通过对生效的裁判文书进行重新审理,以达到纠正错误裁判的目的,属于事后监督、纠错式监督。由于专门的审判监督机构仅履行纠错职能,所以发生在审判环节中的诸多需要监督的程序事项仍然只能采取由院长、庭长和审判人员之间层级式和行政化的管理方式来实现,程序公正得不到体现。

3、审判监督庭履行案件监督管理职能无法理依据。在建立审判管理体系改革过程中,部分法院让审判监督庭履行审判管理职责,这种设置无法律依据,也不符合法理。审判监督庭主要承担隶属于本庭的审判工作,其部门地位及人员级别配置也与其他审判庭及法官别无二致,让他们分管审判监督管理(如审判流程管理、案件质量评查、审判运行态势分析等),不仅没有法律依据,而且也不符合管理学的基本原理,在管理学上,主体与对象混同而不分离,主体与对象的地位完全“平等”,不论管理过程公正与否,管理结果都容易受到质疑,管理者的权威往往都无从发挥8

二、基层法院审判监督庭改革的方向

(一)开展审判管理的实践体现了制度优越性。

审判管理体系的建立为基层法院审判监督职能的改革创造了条件。审判管理办公室的设置,是人民法院通过数十年司法改革进行甄选、比较、权衡确立的一种管理机构,在提升案件质量和效率上,具有鲜明的制度优势9。据统计,全国近1400家法院已设立审判管理机构10。审判管理工作职责更为细化,具体为:案件信息管理、审判流程管理、审判运行态势分析、案件质量评估、审判绩效管理、案件质量评查、司法统计、审判委员会事务等,在履行职能的方式上,审判管理办公室具有“一岗双职”的特征,既保持服务审判、制约审判的能动性,又保持审判管理的适度性,形成审判与管理既协调配合,又互相制约的运行机制,促进司法公正1112。自运行以来,不少法院通过这一改革,呈现结案率、一审服判息诉率、调解率上升,上诉率、改判发回重审率、涉诉信访率下降的“三升三降”态势13

(二)基层法院不设审判监督庭有法可依。

民事审判庭、刑事审判庭的设立由人民法院组织法的明确列举,其职责是审理民事、刑事案件;行政审判庭的设立,由行政诉讼法的明确规定,为审理行政案件、审查行政非诉执行案件。而审判监督庭的设立,则是根据人民法院组织法中,基层人民法院根据需要可以设立其他审判庭的规定14,通常情况下,审判监督庭的基本工作职责是办理再审案件。从这种意义上讲,基层法院审判监督庭的设立,是由其职能所决定,是一种可然性规定,而不是必然性规定,是否需要设立,根据职责的需要。审判监督庭设立之初,主要依三大诉讼法为依据,其核心价值在于按照“有错必纠”的原则纠正错案。尽管201311日修改生效后的民事诉讼法又下放了部分再审案件的职权给基层人民法院,但从实施的一个季度看,案件数并没有多大的改变。因此根据职能的需要而设立的审判监督庭也可以因职能的完成而不设。

(三)基层法院不设审判监督庭,并非减弱审判监督职能。

基层法院的审判监督是法院内部的自律机构,是提高案件质量的重要平台,作为我国民事诉讼审级制度中的特殊纠错和救济机制,审判监督制度契合我国的法律传统和权利救济理念15,基层法院不设审判监督庭,并非减弱基层法院审判监督工作,而是要改变现行基层法院的审判监督方式,建立更加适合基层法院运行模式的审判监督体系。

三、重构基层法院审判监督管理体制的设想

随着民事诉讼法的修改,最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院设立审判监督庭的必要性已经无可非议,其效能已发挥的淋漓尽致。基层法院审判监督体制与当代司法理念相悖,阻碍了公正与效率的实现,因此必须进行全面的修正,以建立起更适合于基层法院的审判监督体制。笔者认为,当前情况下,基层法院撤销审判监督庭,合理分解原来基层审判监督庭混杂的职能,设置符合审判规律的审判管理体构,是难得的契机。

(一)审判管理的定义

管理就是为了有效地实现组织目标,由管理人员利用专门的知识、技术和方法对组织活动进行计划、组织、领导与控制的过程16。审判管理是与司法人事管理、司法政务管理共同构成法院管理体系,依法独立行使审判权是审判机关主要职能,因而司法审判管理是审判机关管理的主体部分,是核心和灵魂17。审判管理是以审判行为与审判事务为对象,通过有效运用计划、组织、领导和监督制约等方法,协调并控制审判工作的流程,强化并保障审判的质量,规范并监督审判组织的行为,以实现审判工作的公正与高效。审判管理是基于法院自身管理和监督审判活动的客观需要,在实践中产生并不断完善的衍生性、辅助性权能,是服务于审判并保证审判目的实现的重要手段,其工作方式主要是通过规范审判权运行、整合审判资源、优化审判资源配置从而提高法院工作质量和效率,不干涉法官独立办案,不涉及对个案程序与实体问题的判断,不影响诉讼活动决策。审判管理是一种制约,一种规范,一种优化,是有效实施诉讼制度的重要工具,是实现法院科学发展的重要途径。审判管理与人民法院办理案件活动息息相关,如果不强化审判管理,司法公正和效率主题很难实现18

(二)审判管理是审判方式改革发展的必然趋势

1、加强审判管理符合法院审判方式改革要求。为提升审判公正与效率,加强审判管理改革成为人民法院的重头戏。如《人民法院一五改革纲要》要求:“建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制”;《人民法院二五改革纲要》要求:“改革和完善司法审判管理与司法政务管理制度”;《人民法院三五改革纲要》要求:“改革和完善审判管理制度,健全权责明确、相互配合、高效运转的审判管理工作机制”。通过审判管理体制的改革,完善人民法院的审判管理机构设置,进一步健全权责明确、互相配合、高效运转的审判管理体制,完成审判管理保障实现的秩序价值目标,是当前审判方式改革发展的必然趋势。

2、审判管理体制符合最高人民法院建立审判质效体系的要求。建立和完善科学的审判质量效率指标体系,通过制定、细化、量化各项规范标准,将各种反映审判质量效率的因素抽象、概括出来,通过全面的指标评估,规范、引导审判活动,实现从结果评价到过程监督考核、从单项指标评估到全面质效评估的转换,随时发现问题,寻找对策,是审判管理工作机制运作的主要方式。最高人民法院《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》提出要在全国法院建立起一套“科学、完备、有效”的审判管理体系,将案件质量评估指标体系划分为公正、效率、效果三个二级指标,并相应地附设了三级指标,对审判行为进行了全面细致的分解,是推进审判管理制度改革的重要契机。具体表现为:①以立案变更率、一审案件陪审率、一审判决案件改判发回重审率、生效案件改判发回重审率、二审案件开庭审理率、再审审查听证率、司法赔偿率等指标的高低来评判案件公正情况;②以一审简易程序适用率、当庭裁判率、法定(正常)审限内结案率、结案均衡度、法院年人均结案数、法官年人均结案数等指标的高低考核审判案件效率情况;③以一审服判息诉率、调解率、撤诉率、实际执行率、执行标的到位率等指标的高低考核审判案件的效果情况。上述考核指标的运行,在部分法院已取得了阶段性成效。

3、审判管理体系有利于从源头上加强对案件的程序监督。借助审判管理软件,建立审判流程管理系统,实现对案件的全程管理。立案庭根据民商事、刑事案件繁简分类办法,将案件全部情况录入案件流程管理系统,确定具体承办人、排期开庭,交法警队送达后,案件卷宗随案移交审判庭。在职责分工上由刑事、民事、行政审判庭和基层法庭按照分别负责刑事、民事、行政和简单民事案件的审理并依法作出裁判;执行庭负责全院的执行工作。各审判庭各司其职,各负其责,密切配合、协调运作。在监督机制上,对审判流程管理系统中临近审限未审结的案件,由审判管理部门发出《催办通知书》或报分管院长签发《督办令》进行督办;对执行案件在六个月内未执结的,由审判管理部门发出《催办通知书》催办。这种审判监督新机制的核心使审判监督的重心从事后监督转向事中监督,从结果监督转向过程监督,从实体监督转向程序监督,可以有效防止程序违法行为的发生。

(三)合理分解基层法院审判监督庭职责

1、与审判管理重合的职能由审判管理办公室行使。民事诉讼法修改后,大多数基层法院审判监督庭的职能已进行了重新定位,除了审理少量的再审案件外,增加了许多新的内容,如审判流程管理、案件质量管理、审判态势运行分析、司法统计、案件质量评查等。这些职能与当前大多数法院正在运行的审判管理职能重合,而且,这些职能由审判监督庭行使其合法性也往往受到质疑。由专门的审判管理办公室行使更符合审判工作规律,更利于人民法院的审判工作要求(前已论述)。

2、基层法院可以将再审案件分流到相应审判庭审理。这样的运作符合相关法律的规定。人民法院组织法对审判监督庭是否设立的定位是:基层人民法院根据需要可以设立其他审判庭。从前述调研数据可以看出,民事诉讼法修改后,基层法院极少的再审案件,完全不需要设立专门审判庭来审理。民事诉讼法虽然制定了审判监督程序,但没有规定再审案件具体由哪个庭审理,也没有制定审理再审案件适用的专门程序,只是在207条第2款中作了:“人民法院审理再审案件,应当另行组成合议庭”的规定。依据上述规定,基层法院可以将极少量的再审案件分流到相应审判庭,另行组成合议庭审理。这样的分流不仅让审判监督管理部门摆脱了繁杂的审判事务,专心从事监督管理工作,也避免了审判监督管理 “既当裁判员、又当运动员”的尴尬局面。

结束语:审判监督程序是提高案件质量的重要平台,作为我国民事诉讼审级制度中的特殊纠错和救济机制,审判监督制度契合我国的法律传统和权利救济理念。民事诉讼法对审判监督程序的修改其本意并非削弱基层法院的审判监督职能,从某种程度上说,上提管辖权是为了更加坚定当事人对审判监督救济功能的信任。基层法院不设审判监督庭,并非减弱审判监督职能,而是在改革审判监督管理方式的前提下,整合审判监督职能,建立符合审判工作规律,符合当前基层法院审判监督管理工作要求的新体制,以缓解当前基层法院机构冗杂、案多人少的矛盾,以提升审判工作效率。  

 

 

 

 

 

 

 

 



1何鉴伟:《关于基层人民法院审判监督工作定位及完善的调研》,载《法律适用》201212期。

2吴世琦、单其文:《关于民事申请再审审查工作情况的调研报告》,载安徽省高级人民法院编:《安徽法院优秀调研成果集》,第263页。

3孙建勇等:《如何面对新变化马鞍山法院审判监督案件审理情况调查报告》,载安徽省高级人民法院编:《安徽法院优秀调研成果集》,第288页。

4刘家琛:《公正与效率:审判工作的永恒主题》,载中国法院网,http://news.sohu.com/68/44/news144334468.shtml2013612日访问。

52008314日,最高法院审判监督庭庭长宫鸣做客人民网与最高人民法院新闻办、中国法院网联合举办的两会访谈,与网友进行在线交流。

6郜喜根:《浅谈基层法院审判监督庭职能的重新定位》,载伊春市上甘岭区人民法院网,http://ycsgl.hljcourt.gov.cn/public/detail.php?id=642013612日访问。

7许积祥:《基层法院审判监督庭存废之我见》,载会同县法院网,http://htxfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=27&apage=12013612日访问。

8奚玮、宋士月:《“管理型司法”:审判管理办公室的发展趋势》,载《安徽师范大学学报(人文社会科学版)》2012年第3期。

9奚玮、宋士月:《“管理型司法”:审判管理办公室的发展趋势》,载《安徽师范大学学报(人文社会科学版)》2012年第3期。

10袁定波:《近1400家法院成立审判管理机构》,载法制网,http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2012-02/22/content_3369352.htm于:2013612日访问。

11王胜俊:《创新审判管理、促进司法公正》,载《人民日报》2010818日。

12鲁为等:《北京市海淀区人民法院关于审判权与审判管理权科学运行机制的调研报告》,载《人民法院报》20111124日。

13袁定波:《近1400家法院成立审判管理机构》,载法制网,http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2012-02/22/content_3369352.htm2013612日访问。

14黄粲:《论基层法院审判监督庭的职能》,载《道客巴巴》,http://www.doc88.com/p-735479808344.html2013619日访问。

15江必新:《论民事审判监督制度之完善》,载《中国法学》2011年第5期。

16陈传明、邹宜民编著:《管理学原理》,南京出版社2001年版,第11页 。

17王少南主编:《法院实用管理学》,人民法院出版社2005年版,第81页。

18李玉杰著:《审判管理学》,法律出版社2003年版,第12页。