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环境公益诉讼原告主体资格研究

发布日期:2014-04-08    浏览次数:8195

环境公益诉讼原告主体资格研究

——兼评新《民事诉讼法》第55

肖艳芳


 

近年来,随着越来越多的环境污染和环境破坏等环境危机的出现,环境公益诉讼已成为法学理论界和司法实务界高度关注的热门问题。构建环境公益诉讼制度的核心问题是确定起诉主体,而目前对于环境公益诉讼原告主体资格的确定依然存在很大争议。起诉主体是环境公益诉讼作为一项制度的必要条件。(1)原告主体资格的确定有利于环境公益诉讼制度的构建。2012年新修订的《民事诉讼法》(以下简称新《民事诉讼法》)第一次明确规定了环境公益诉讼,弥补了我国环境公益诉讼的法律空白。在此基础上概括了“法律规定的机关和有关组织”的原告主体资格,但遗憾的是该法尚未明确哪些机关和组织享有环境公益诉讼原告主体资格,同时,该法并未赋予公民个人的原告主体资格。因此,本文以国内外环境公益诉讼基本理论为基础,结合我国立法现状,采用归纳分析、比较分析的方法,从法学的角度对环境公益诉讼原告主体资格进行研究,分别考察公民个人、检察机关、环保NGO和环境保护行政机关四类主体在环境公益诉讼制度构建中的现实状态,从探讨各自提起环境公益诉讼的身份的角度,以期寻求提起环境公益诉讼的最佳主体并尝试进行制度构建。

 

[关键词]环境公益诉讼;原告主体资格;检察机关、环保NGO;环境保护行政机关

 

(全文6054字)

以下正文:

一、环境公益诉讼的基本理论

随着越来越多的环境污染和环境破坏等环境危机的出现,环境公益诉讼制度构建逐渐成为热门问题。构建环境公益诉讼制度的核心问题是确定起诉主体,而目前对于环境公益诉讼原告主体资格的确定依然存在很大争议。环境公益诉讼作为保护环境公共利益的法律存在一定的限度,有其基本内涵。

(一)环境公共利益的定义

公共利益是与私人利益相对应的。关于公共利益的主体,边沁认为是组成共同体的若干成员的利益总和。公共利益的内容因为各国政治制度、历史因素的不同,导致其内容存在差异,大体包括安全和福利两大类。同时,公共利益的代表者存在广泛性。

在英美法中,公共利益被称为公共政策,主要是指“被立法机关或法院视为与整个国家和社会根本有关的原则和标准,该原则要求将一般公共利益与社会福祉纳入考虑范围,从而可以使法院有理由拒绝当事人某些交易或其他行为的法律效力”。(2) 从美国来看,现在法院对公共利益的主流标准基本上是采取宽泛解释的标准来理解。(3)公共利益定义主要是一种观念、一种思想态度。颜运秋教授认为,公益应该有两层次的含义。第一层为社会公共利益,即为社会全部或部分成员所享有的利益,第二次含义是指国家利益。(4)

笔者认为,公共利益应该包含国家利益和社会公共利益,其中社会公共利益可分为不特定多数人的利益和需特殊保护的利益。环境利益的受益对象具有不特定性和不可独占性。环境利益具有典型的公益属性,是一种公共利益,它不是个人利益的总和,不可能由个人独占。环境利益的维护需要的是人们的奉献,而不是索取。将环境利益的维护寄托于保护个人利益从而形成累积效应的想法是注定要失败的。

(二)环境公益诉讼的形成

当前大规模环境污染和环境破坏事件的频发是构建环境公益诉讼制度的现实依据。环境损害事件不同于一般的侵权行为,其特殊性表现为:其一,环境损害的侵害对象具有不特定性,受侵害的往往是某一区域不特定的多数人或物,侵害的利益关系多为环境公共利益;其二,环境损害的侵害后果多具有隐蔽性和滞后性,受害人很难对因果关系进行举证;最后,环境损害的双方当事人地位具有悬殊性,侵害方多为大型企业,受害方为某一区域的居民,受害方多处于弱势地位,评自己的力量无法与侵害方抗衡。传统的以保护私益为目的的诉讼机制不能有效的为环境损害的受害方提供司法救济,环境损害需要新型的诉讼模式与之相适应,以保护环境公益为主旨的环境公益诉讼应运而生。

(三)环境公益诉讼的概念

我国学者大都认为,公益诉讼起源于罗马法,是相对于私益诉讼而言的。除法律另有规定,任何市民为了保护社会公共利益,都可以提起公益诉讼。而私益诉讼仅由特定的人为了保护个人利益才能提起。(5)公益诉讼的目的是维护社会公共利益,任何社会成员都可以提起公益诉讼。《中华人民共和国环境保护法》第6条规定:一切单位和个人都有环境保护的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。因此,每个公民都有义务维护环境公共利益。环境公益诉讼作为一种特别公益诉讼,是指由于公共权力机构、公司或其他组织及个人的违法行为,对环境公共利益造成侵害或有侵害之虞时,为维护环境公共利益,公民、社会组织及环境保护行政机关有权依法提起的诉讼。环境公益诉讼的诉讼主张指向的是环境公共利益,是一种公共利益,而非某个人或者某些人的环境利益。

二、环境公益诉讼原告主体资格的评析

从各国立法、司法实践来看,环境公益诉讼的原告主体资格类型主要是公民、环保NGO、检察机关、环境保护行政机关。下面从作为环境公益诉讼原告主体资格方面,对这几类主体进行评析。

(一)公民个人作为环境公益诉讼原告主体资格的评析

美国1970年《清洁空气法》(Clean Air Act of 1970)第304a款规定:任何人都可以以直接或间接受影响者的名义甚至以“保护公众利益”的名义对包括公司和个人在内的民事主体就该法规定的事项提起诉讼。规定“任何公民”都可以对污染源不遵守排放标准和国家环保局不履行职责的行为向法院提起诉讼,第一次确立了公民诉讼制度。根据法律规定,公民可以借助法院的司法权监督,通过对违反法定义务的污染者或不履行法定职责的环境保护行政机关提起诉讼,使得公民个人或团体扮演“私人检察官”的角色,促进环境公益的实现。美国环境法中的公民诉讼体现了公民参与环境保护问题的民主性。法律法规中对公民诉讼的规定,给公民参与环境公益诉讼提供了法律依据,属于环境诉讼制度中的公益诉讼。

根据环境权理论,每一个公民均应享有优美的自然环境和健康安全的基本权利。公民为了维护环境公共利益,提起环境公益诉讼,是行使环境权的一种形式,因此,公民具有选择行使权利或放弃权利的主动性。并且,并非每一名公民都具有保护环境公益的足够动力。公民作为环境利益的直接接触者,在合适的制度环境中可以较好的维护环境公共利益。但公民个人提起环境公益诉讼是一种勇敢者的诉讼,基于超越个人利益执着于维护环境公共利益的“勇敢者”的稀缺性,面临着环境公共利益有时无法通过公民诉讼得到救济的情形,因此,公民个人诉讼机制存在着不足,而这又是公民意识的问题。培塑公民意识使其获得意识形态性,是新时期伦理秩序和法治秩序的内在支撑,是解开“道德滑坡”症结的基础。(6)

(二)环保NGO(7)作为环境公益诉讼原告主体资格的评析

2002年,德联邦政府在联邦《自然保护法》中确立了自然保护团体诉讼制度。(8) 2006年,德国颁布《环境司法救济法》,明确确立了环境团体诉讼制度。20097月,在《联邦水法》和《联邦自然保护法》修订的基础上,德国修订《环境司法救济法》,统一了环境公益诉讼的确认程序。德国通过立法赋予了环境团体进行环境公益诉讼权利,在此基础上,德国民法典、社会团体法等法律为社会团体制定了详细的组织建设规定,环境团体依据法律规定,不断完善公众参与机制、团体民主决策机制,逐步获得政府和公众的认可。德国环境法规定必须获得联邦或各州政府的确认,环境团体才有权针对政府行政行为,尤其是针对政府的行政决定提起环境诉讼。

环保NGO是由有兴趣参与环境保护的人自愿组成的,拥有专业性的技术人才、雄厚的物质基础和规范的组织机构、章程、活动方式。当环境公共利益受到侵害、而受害人不确定或者受害人缺乏相应的诉讼能力时,环保NGO拥有足够的提起环境公益诉讼的诉讼能力。“以公权力制约公权力有其天然的缺陷,往往会趋于松懈”(9,因此,环保NGO作为非利害关系人提起环境公益诉讼可以避免环境保护行政机关履行职责的懈怠。

(三)检察机关作为环境公益诉讼原告主体资格的评析

法国的检察理论认为:检察机关的职责就是维护公益。(10)可以看出,为了维护环境公共利益,法国检察机关可以提起或参与环境公益诉讼。

我国检察机关直接以原告身份提起环境公益诉讼起始于20世纪90年代后期。(11)近年来,我国一些地方陆续出现了由检察院作为原告提起环境公益诉讼的案例,有些地方甚至直接规定了检察院可提起环境公益诉讼。(12)笔者将从以下两个方面评析检察机关是否具备环境公益诉讼原告主体资格。

首先,根据《中华人民共和国宪法》和《人民检察院组织法》规定,人民检察院的主要职责是行使监察权和对刑事案件提起公诉。现有制定法层面并没有赋予检察院对民事案件提起诉讼的权力。检察机关提起环境公益诉讼,将会造成权力体系的混乱。而今,新《民事诉讼法》虽确立了环境公益诉讼,但并未赋予检察机关起诉资格,由检察机关直接作为原告提起环境公益诉讼依然缺乏直接的法律依据。

其次,其缺乏提起环境公益诉讼的专业知识和能力。因环境公益诉讼中涉及大量的科技因素,需要采用专门的环境检测工具、证据收集方法和专业技术人员,这些都是检察机关不具备的。解决环境纠纷的专业性决定了检查机关提起环境公益诉讼的非专业性。

(四)环境保护行政机关作为环境公益诉讼原告主体资格的评析

环境保护行政机关向人民法院提起环境公益诉讼在我国司法实践中已经出现。在法律层面,《中华人民共和国环境保护法》(1989年颁布)第7条规定:“县级以上环保部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”《海洋环境保护法》(1999年修订)第90条第2款规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家做成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”在司法解释层面,最高人民法院《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》(法发[201018号)规定:“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件,严厉打击一切破坏环境的行为。”因此,作为基于授权成为国家环境资源所有权的代表人的环境保护行政机关,为了履行环境保护职责,对于侵害环境公共利益的行为,在穷尽行政行为仍无法达到环境保护的目的之后,应当依法提起环境公益诉讼。其次,环境保护行政机关在履行日常环境保护职能时,会最早接触各类侵害环境公共利益的行为,获知大量的环境侵害信息,由其作为起诉主体,可最大限度的减少环境损害;同时,环境保护行政机关拥有专门的环境监测设备和专业技术人员,有其起诉,相对更加专业,其举证能力也更强。

在当前由行政机关主导公益性纠纷处理的社会管理体制下,将环境公益诉讼作为环境保护行政机关实施环境管理的新途径,实际上是将环境纠纷的解决交给了处于最后关卡的法院。因此,应通过不断完善环境保护行政机关的行政行为来达到保护环境的职责,而不可过分依赖环境保护行政机关提起环境公益诉讼,避免产生行政机关的角色错位。

三、我国环境公益诉讼原告主体资格的立法现状及不足

目前,环境公益诉讼理论在我国依然是一个热烈讨论的问题,但制度构建在实践中已经开始逐步出现。法律法规、地方规章、条例中已经开始对环境公益诉讼作出规定,但遗憾的是这些规定尚未明确哪些机关和组织享有环境公益诉讼原告主体资格。

2005年,《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的规定》明确规定“发挥社会团体的作用,鼓励检举和揭发各种环境违法行为,推动环境公益诉讼”,从国家政策层面第一次提出了环境公益诉讼的概念,强调了社会团体推动环境公益诉讼的作用。

《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)作为保护环境的基础性法律,确立了环境保护的基本原则和基本制度。然而,《中华人民共和国环境保护法》未规定环境公益诉讼制度,其原因主要是:1989年的我国环境污染、生态破坏问题尚不突出,规定环境公益诉讼的现实需求还不迫切。

2012831,第十一届全国人大常务委员会第二十八次会议通过了《中华人民共和国民事诉讼法》修正案(以下简称新《民事诉讼法》),该修正案第55条第一次将环境公益诉讼从法学理论层面转变为法律现实层面。新《民事诉讼法》确认了环境公益诉讼合法性,将环境公益诉讼原告资格概括性的表述为:对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。新《民事诉讼法》第55条是一个指引性的条款,同时也是一个开放性、宣示性条款。它并未明确具体原告主体资格的范围,而是将原告范围指向了其他法律,环境公益诉讼制度有待单行法的修改和司法实践的进一步探索而逐渐完善。

新《民事诉讼法》规定环境公益诉讼的起诉主体是“法律规定的机关和有关组织”。其中“法律规定的机关”,可理解为可以提起环境公益诉讼的机关,必须具备法律的明确规定。法律必须明确规定哪些机关可以提起环境公益诉讼,而这些机关的设立和职能范围也应由法律予以确定。

我国司法实践中,从未受理过公民个人作为原告的环境公益诉讼。新《民事诉讼法》也未涉及到公民个人的原告主体资格问题。在目前的法律框架内,公民个人提起环境公益诉讼,依然缺乏法律依据。(13)从培养公民意识、形成公共理性的角度分析,这不失为一种缺憾。

新《民事诉讼法》第55条明确规定“法律规定的有关组织”可以提起环境公益诉讼,首次赋予了法定社会组织环境公益诉讼的原告主体资格。但“有关组织”此次获得了环境公益诉权。从广义上讲,“有关组织”主要是指社会团体、营利性组织、非法人组织。从提起环境公益诉讼的可行性来看,其核心内涵应是社会团体,尤其是环保NGO。目前,我国环保NGO 大多依靠政府拨款,占用行政编制,行使政府职能,一定程度上是政府的附属品,其中立性不强,尚未成为我国提起环境公益诉讼的主要力量。(14)其次,我国目前对社会团体的设立采取行政许可制度,在符合法定条件基础上,还必须有主管机关,一定程度上阻碍了环保NGO的设立。

四、我国环境公益诉讼原告主体资格的构建

环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益,原告的主体资格不应局限于案件的直接利害关系人。(15) 吸收国外环境公益诉讼的经验和结合我国实际,我国环境公益诉讼的原告主体应包括公民个人、环保NGO、环境保护行政机关。应从法律层面,应确认此三类主体的诉讼主体地位,明确各自的起诉条件和程序。

(一)赋予公民以环境公益诉讼原告主体资格

赋予公民起诉主体资格,给予公民对政府进行监督的权利,实现环境民主。首先,应增强普通民众的环保意识,带动公民积极参与环保,使每个公民深刻认识到公共利益保护的重要性,最大限度地激发公民个人的依法维权意识,动员全体社会成员共同参与保护环境公共利益;其次,建立公民个人环境公益诉讼专项基金,鼓励公民个人参与环境公益诉讼。在诉讼费方面,构建有利于原告的具体制度。在诉讼过程中,为原告提供专业指导和支持;再次,加强公民个人与环保NGO、环境行政机关的沟通,联合三方力量,参与环境公益诉讼,切实做到维护环境公益。

(二)赋予环保NGO以环境公益诉讼原告主体资格

首先,降低环保NGO的设立条件,扶持和规范环保NGO的发展,由行政许可转变为登记许可。进一步对环保NGO进行规范管理,引导环保NGO培养公益精神,提高环保NGO的专业技术水平,鼓励其参与环境公益诉讼;其次,借鉴德国环境团体诉讼的先进经验,在国家立法层面确立环保NGO提起环境公益诉讼的原告主体资格。完善相关法律法规,明确环保NGO的性质、功能以及具体参与环境公益诉讼的方式,使其做到有法可依;再次,环保NGO自身应加强自律,积极与国外相关环保NGO的交流和合作,完善组织体系,提高自身公信力。

(三)赋予环境保护行政机关以环境公益诉讼原告主体资格

首先,在单行法律中,明确县级以上人民政府环境保护行政部门和其他依据法律规定行使环境监督管理权的部门,对污染环境,造成环境损害的行为,提起环境公益诉讼的资格。其次,对环境保护行政机关提起环境公益诉讼应同时设定设置必要的前置程序,以穷尽行政救济程序为前提,同时充分必要性和不得替代行政行为等方面的条件。(16)  

 

本文以进一步完善环境公益诉讼制度为目的,结合我国立法现状,在分析公民个人、检察机关、环保NGO、环境保护行政机关四类主体在环境公益诉讼制度构建中的现实状态的基础上,从而提出了构建由公民个人、环保NGO、环境保护行政机关三类最佳主体组成的环境公益诉讼原告主体资格体系,为公民个人、环保NGO、环境保护行政机关三类主体提起环境公益诉讼提供理论和价值层面的支持,以期为明确此三类主体在环境公益诉讼中的法律地位、推动环境公益诉讼制度构建、完善我国的环境保护法律体系提出对策建议。

 



(1) 徐祥民、胡中华、梅宏等:《环境公益诉讼研究——以制度建设为中心》,中国法制出版社2009年版,第3页。

(2) 韩大元:《宪法文本中“公共利益”的规范分析》,《法学论坛》2005年第1期,第6页。

(3) 姚左莲:《公共征收中公共利益标准——美国判例的发展演变》,《环球法律评论》2006年第1期,第107-114页。

(4) 颜运秋:《公益诉讼法律制度研究》,法律出版社2008年版,第26-27页。

(5) 周格:《罗马法原理》(下册),商务印书馆1996年版,第886页。

(6) 李洁珍:《论伦理秩序、法治秩序和公民意识》,载《求实》2007年第5期,第53-54页。

(7) 指依法成立的以环保为宗旨的环境保护民间公益团体。

(8) 谢伟:《德国环境团体诉讼制度的发展及其启示》,载《法学评论》2013年第2期,第110页。

(9) )郭庆珠,行政公益诉讼值得期待,载《法制日报》,2006410

(10) 张卫平:程序的公正实现中的冲突与横平,载《检察日报》,20007月。

(11) 2000年,最高人民检察院印发《关于强化检察职能、依法保护国有资产的通知》,通知规定检察机关应当充分发挥检察职能,对侵害国家利益、社会公共利益的民事违法行为提起诉讼。

(12) 2008年,无锡市人民法院和人民检察院共同出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》规定检察机关受理的环境民事公益诉讼案件来源主要有:群众来信、来访反映的;国家权力机关或者其他机关转办的;上级人民检察院交办的;人民检察院自行发现的。

(13) 赵俊:《“环保法”的修改与环境公益诉讼原告之确定》,载《Environmental Economy2012年第11期,第18页。

(14) 我国环境法著名学者吕忠梅认为:“当前中国社会公益组织并没有真正形成,真正代表公共利益的团体发育还很不成熟,中国民间公益组织能否真正代表公众利益?究竟赋予其多大权利?”,《人大代表回应政协委员:环保公益诉讼不应太急》,http://www.zjsr.com200537

(15) 陈阳:《检察机关环境公益诉讼原告资格及限制》,山东人民出版社,20095月版,第36页。

(16) 韩波:《公益诉讼制度的力量组合》,载《当代法学》2013年第1期,第35页。